2024年5月17日，全国旅游发展大会在京召开，这是党中央首次以旅游发展为主题召开的重要会议，会上传达了习近平总书记对旅游工作的重要指示，并对新时代建设旅游强国作出部署。实现从旅游资源大国向旅游强国的跃迁是中国旅游业长期的奋斗目标。新时代新征程，要深入学习并贯彻落实习近平总书记的重要指示，全面理解、系统谋划并加快推进旅游强国建设。
一、准确理解新时代的旅游强国建设
建设世界旅游强国，作为我国旅游业的发展目标首次出现于2000年。原国家旅游局在编制“十五”计划和到2015年、2020年跨世纪大发展的规划中提出，用20年时间把中国建成世界旅游强国。随后，《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》就此作出系统部署。2021年，根据新的发展环境，《“十四五”旅游业发展规划》将此目标调整为2035年“基本建成世界旅游强国”。2024年，习近平总书记在对旅游工作的重要指示中明确要求，“加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴”。简要梳理历史发展脉络可见，旅游强国建设的提出背景、提出角度和关注重点等均已发生变化。
（一）提出背景：从第一次历史跨越到第二次历史跨越
2000年，我国旅游业刚完成第一次历史性跨越——从旅游资源大国到亚洲旅游大国的跨越。彼时，入境旅游增长强劲，国内旅游蓬勃发展，但发展规模、发展水平等与其他发达国家仍有较大差距，而且在旅游资源开发、旅游基础设施配套建设、旅游经营管理等方面与世界旅游强国应有水平亦相差甚远。基于这一背景，原国家旅游局提出用20年时间建设世界旅游强国。当前，世界面临百年未有之大变局，全球旅游格局正在深度调整，中国正开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标迈进。我国已经形成全球最大国内旅游市场，成为国际旅游最大客源国和主要目的地。在世界旅游经济论坛的旅游竞争力（后改为旅游业发展指数）排名中，中国已从2007年的第57名跃升到2024年的第8位。旅游已经成为满足人民美好生活需要的重要渠道、带动经济增长的重要产业、传承弘扬中华文化的重要载体、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要领域、实现乡村振兴的重要抓手、促进民族交往交流交融的重要渠道、提升文化软实力的重要方面和增进文明交流互鉴的重要方式。在此背景下，我国旅游业正面临第二次历史跨越。
（二）提出角度：从旅游自身发展到服务于社会主义现代化强国建设
2000年，我国旅游部门提出建设世界旅游强国的目标，主要是从旅游产业自身发展出发，旨在提升我国旅游业的发展规模、发展水平和国际地位，从而赶超世界旅游发达国家。新时代新征程下，习近平总书记提出加快建设旅游强国的要求，是基于对新时代、新征程和新挑战的科学判断，是从社会主义现代化强国出发对旅游业提出的新要求。为此，一方面要全面提升旅游业发展水平、发展效率和发展质量；另一方面要充分发挥旅游业的综合功能，将旅游强国与文化强国、交通强国、科技强国、人才强国、数字强国、海洋强国等相结合，为全面建成社会主义现代化强国提供有效支撑。
（三）产业定位：新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业
对应旅游部门提出的世界旅游强国目标，国务院在2009年发布的《关于加快发展旅游业的意见》中提出，要将旅游业培育为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，同时提出“力争到2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平”。彼时及之后的10余年时间里，旅游业在扩内需、调结构、促就业、惠民生等方面发挥了巨大作用。2024年，习近平总书记在对旅游工作的重要指示中指出，旅游业日益成为“新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”。这一新定位从经济维度和时代特征两个方面强调了旅游业的特点。从经济维度来看：一方面，旅游业已经成为战略性支柱产业，在促进消费和带动经济方面发挥了重要作用；另一方面，旅游业仍然具有新兴产业的典型特征，在增长势头和发展空间方面还有很大潜力。从时代特征看：既要肯定旅游业在促进投资、消费、就业、增长等方面的经济价值，更需强调其在满足民生需求、提升人民幸福感等方面的社会价值。
（四）关注重点：从赶超其他国家到实现我国旅游业高质量发展
2000年提出建设世界旅游强国目标时，扩大规模、增加供给、对标国际、追赶世界旅游发达国家是我国旅游业的努力方向。围绕世界旅游强国的目标，不管是政策表述还是研究导向，都主要关注接待规模、供给水平、经济收益，接待入境旅游人次、外汇收入水平、国内旅游出游规模等被列为重要指标。建设世界旅游强国的主要着力点也主要在于发展模式完善化、旅游产品系列化、服务质量标准化、行业管理现代化和经济运行有序化。2024年，习近平总书记对旅游工作的重要指示，其背景是我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展已经成为全面建设社会主义现代化的首要任务。这就要求转变旅游业发展逻辑和发展方式，从注重数量增长转向关注质量提升，从强调规模扩张转向突出结构升级，从依赖要素驱动转向实施创新驱动。
二、科学测度新时代的旅游强国建设
（一）原有界定思路与衡量指标：以国际比较为导向
过去，围绕“世界旅游强国”，不同机构和学者提出了各种界定和指标。大体可分为定性和定量两类。就定性而言，有的学者侧重于现象描述，有的学者关注国际比较。就前者来看，有学者提出世界旅游强国要具备“八高、八强、八支撑”特征；就后者来看，不少学者分别就中国与西班牙、意大利、法国等国家的旅游发展状况进行了对比。也有学者将世界旅游强国的测度指标与建设路径混同，提出要使入境旅游名列世界前茅、出境旅游规模居世界前列、国内旅游居世界先进行列以及拥有一批具有国际竞争实力的骨干旅游企业集团、旅游经济总量在国民经济中的比重高于世界平均值等。就定量而言，不同机构和学者分别建立了各种指标体系。例如，2005年原国家旅游局专门组织世界旅游强国内涵及指标体系课题研究。该课题组认为，“旅游大国国际旅游影响力”“规模内涵和强度内涵”是构成世界旅游强国的基本前提与主要内涵，包括6个方面12种属性，可用5个一级指标（旅游吸引力、旅游产业贡献、旅游行业管理水平、旅游国际影响、旅游竞争力水平）和34个三级指标进行描述或测量。而学者们提出的指标体系则更多。总体来看，主要侧重于产业规模、经济贡献、增长速度等数量型指标，侧重于与其他国家的比较。当然，也有少数学者对基于比较思维的指标体系提出了质疑。
（二）新时代旅游强国的界定思路与衡量指标：以高质量发展为导向
新时代背景下，伴随对旅游强国的全新理解，需要从社会主义现代化强国建设出发，从社会、文化、经济、生态、国际等维度就何为旅游强国、如何测度旅游强国作出系统研究。在此过程中，高质量发展是必然导向，同时要兼顾旅游发展的速度与质量、要素与结果、经济贡献与非经济贡献等，并做好旅游强国目标与文化强国等目标的衔接。在这里，有五个维度的指标值得特别关注：一是在产业体系维度，要关注完善的旅游产业体系、合理的旅游产业结构、更高的旅游产业效率、持续的旅游产业创新和深度的旅游产业融合；二是在综合效益维度，要建立相应指标衡量旅游在促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面的作用，尤其要关注旅游业在创造就业机会、缩小贫富差距、统筹城乡发展、平衡区域发展、促进共同富裕、保护生态环境等方面的效益；三是在人民满意维度，对应民生产业和幸福产业的要求，要考虑居民出游率、旅游消费率、游客满意度、城乡居民旅游基尼系数、旅游就业率、居民满意度等指标；四是在文化建设维度，要结合文化强国的建设目标，根据“以文塑旅、以旅彰文”的原则，设立相应指标体系，全面衡量旅游发展与文化建设之间的互促作用；五是在国际影响力维度，要从旅游发展环境、旅游资源管理、旅游供给能力、旅游基础设施、旅游政策支撑等方面围绕入出境旅游、旅游便利化、旅游国际竞争力等建立相应指标。
三、系统谋划新时代的旅游强国建设
（一）明确旅游强国建设的目标任务
习近平总书记在对旅游工作的重要指示中明确要求，“加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴”。这是建设旅游强国的目标任务。具体来看：一是要服务美好生活。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。旅游强国要将旅游作为人民生活水平提高的重要指标，成为更具时代特征的民生产业、幸福产业。二是要促进经济发展。旅游业资源消耗少、投资效益高、发展前景好，对拉动经济增长、调整产业结构、增加社会就业、扩大市场需求、改善投资环境具有重要作用。旅游强国建设要将旅游业打造成战略性支柱产业，从而拉动国民经济发展。三是要构筑精神家园。旅游集物质消费与精神享受于一体，已经成为衡量经济发展水平和社会文明程度的重要标志。在旅游强国建设中，要坚持以文塑旅、以旅彰文，推动文化和旅游融合发展，让人们在领略自然之美中感悟文化之美、陶冶心灵之美。四是要展示中国形象。旅游强国建设，要重点展示中国历史底蕴深厚、各民族多元一体、文化多样和谐的文明大国形象，政治清明、经济发展、文化繁荣、社会稳定、人民团结、山河秀美的东方大国形象，坚持和平发展、促进共同发展、维护国际公平正义、为人类作出贡献的负责任大国形象，对外更加开放、更加具有亲和力、充满希望、充满活力的社会主义大国形象。五是要增进文明互鉴。旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁，是不同国家、不同文化交流互鉴的重要渠道。旅游强国建设，要为世界文明多样性和不同文化交流互鉴作出突出贡献。
（二）坚持中国特色旅游发展道路
中国式现代化道路是中国共产党团结带领中国人民在实现中华民族伟大复兴的历史叙事、理论探索和生动实践中不断生发出来的。中国特色旅游发展道路的逻辑内嵌于中国式现代化发展道路的逻辑之中。伴随改革开放进程，我国探索出了一条有别于西方国家和其他人口基数较小国家的、独具中国特色的旅游发展之路。这主要体现在如下方面：坚持以人民为中心发展旅游；将旅游发展融入国家战略；根据发展阶段调整旅游产业定位；将渐进式改革与有管理的开放相结合；以生态文明理念为指引来发展旅游；推动文化和旅游融合发展；重视区域之间的均衡、互补和协同；实现国际国内旅游双循环；等等。旅游强国建设，必须坚持守正创新、提质增效、融合发展，继续走好中国特色旅游发展道路。
（三）实施旅游业“适度领先”战略
20世纪80年代中期，鉴于发展旅游的迫切需要、旅游产业的内在特性和当时国民经济各有关部门的实际情况，我国提出旅游业“适度超前”发展战略。该战略要求旅游业在整体国民经济协调发展的前提下，在发展速度、发展水平、人才培养等方面保持适度超前，通过率先发展旅游业来引起国民经济的相关行业的发展。这一战略得到了有效实施，也取得了良好效果。新时代背景下，旅游业已经具备从“适度超前”战略向“适度领先”战略转化的历史条件。“适度领先”战略是“适度超前”发展战略的升级，体现在国内和国际两个方面。就国内而言：旅游整体发展水平应适度领先于社会经济发展水平；旅游业年均增速适度领先于同时期国民经济增速；旅游经济发展质量适度领先于国民经济整体质量；旅游业创新程度适度领先于第三产业中的其他行业；旅游在服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴等方面的贡献应领先于其他行业。就国际而言：中国在全球旅游中的地位、中国旅游国际竞争力排名等方面应适度领先。借助以上方面的适度领先，充分发挥旅游业在经济、文化、生态、社会和国际影响力等方面的综合带动作用，使旅游强国建设更好地服务于社会主义现代化强国建设。
（四）统筹好旅游发展中的五对关系
习近平总书记在指示中强调要“统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全”。在旅游强国建设中：一方面要发挥政府的引导作用，强化政府在制定规划、优化布局、提供公共服务等方面的职能；另一方面要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现资源配置效率最优化和效益最大化。要不断创造多样化品质化的旅游产品，实现“需求牵引供给、供给创造需求”的高水平动态平衡。在旅游发展中，要坚持“绿水青山就是金山银山”理念，促进人与自然和谐共生；要加强文化遗产保护传承，通过旅游来弘扬中华优秀传统文化，实现创造性转化和创新性发展。要做强做优做大国内旅游市场，同时推进高水平对外开放，不断提升中国旅游竞争力和影响力。在旅游强国建设中，既要保持一定的发展速度、发展规模和发展质量，也要高度重视各类安全问题，注意防范和化解各类风险。
四、加快推进新时代的旅游强国建设
（一）制定旅游强国建设路线图
当前我国正处于加快建设社会主义现代化强国的关键时期，要从社会主义现代化强国出发，尽快明确旅游强国建设的目标、任务和路径。要制定符合产业新定位的发展规划、产业政策、统计指标和考核体系，并将旅游强国建设与文化强国、交通强国、科技强国、人才强国、数字强国、海洋强国建设等相配合，将旅游发展与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等同步布局。要实施“适度领先”战略，把重点从关注旅游自身发展转向推动社会主义现代化强国建设，从关注经济产业属性转向经济产业与事业发展双重属性，从关注增长速度和产业规模转向实现高质量发展，并在其中明确不同部门、不同主体的任务与分工。
（二）明确旅游三大市场的发展侧重
国内旅游、入境旅游和出境旅游三大市场共同构成旅游发展的市场基础。当前，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，大力发展国内旅游是建设旅游强国的主线，而提升入境旅游品质、引导出境旅游有序发展也是对外开放、促进文化交流的必然选择。具体而言：一是要把国内旅游放在首要位置，畅通国内大循环。要进一步激发国内旅游消费潜力，从优化旅游消费环境、优化旅游产品结构、加大优质产品供给、创新消费业态和模式等方面着力，拓展消费新场景。二是要从提升国家文化软实力的角度大力发展入境旅游。要进一步优化单方面免签、互免签证、过境免签以及支付、签证、通关、住宿、交通等入境旅游服务便利化政策和相关服务，以更大的开放力度发展入境旅游。三是从满足国民旅游需求、展示中国发展形象的角度，促进出境旅游的有序发展。要引导目的地切实做好中国公民出境旅游的安全保障和专业服务。
（三）促进国民旅游消费的扩容升级
大力提振消费是未来一段时期国民经济的重要任务，要高度重视国内旅游消费对于促进经济增长和旅游业可持续发展的基础性作用。一是要制定面向中长期的中国国民旅游消费支持计划，通过优化消费环境、提升消费能力、培育消费倾向、提升消费幸福感、引导消费升级、保障消费权益等措施提升国民旅游消费水平。二是要打造高质量、多元化的旅游产品体系，满足不同游客群体的需求，要加强商业、文化、旅游、体育、健康、交通等消费跨界融合，发展沉浸式、体验式、互动式等旅游新业态。三是完善旅游消费的系列制度保障，如优化假期制度，出台有利于带薪休假制度落实的可操作性实施细则，实施普惠性旅游发展计划、旅游补贴消费政策、税收优惠政策等制度性安排，降低旅游成本，激发消费热情。
（四）推动文化和旅游深度融合发展
要推动文化和旅游实现更大范围、更深层次、更高效率、更好效果的融合，还需在多个方面持续努力。一是突出价值引领。要跳出文化和旅游业自身范畴，从推动中国式现代化、全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的高度来理解和推动二者融合发展。二是实现双向赋能。要用文化的理念塑造和丰富旅游，用旅游的方式传承和传播文化，从而真正实现“以文塑旅、以旅彰文”。三是突出实践思维。要重点关注国家文化公园、文化遗产旅游等核心载体和关键领域；要区分商业类、混合类、公益类等不同文旅产品的融合途径以及渗透型、交叉型、重组型和创新型等不同融合方式的适用范围。四是强化政府引导。要加强顶层设计，明确未来一段时期文化和旅游深度融合发展的总体思路、重点任务和重点工程；在客观评估文化和旅游融合发展实际进展的基础上，对未来工作思路和重点任务进行系统谋划。五是夯实产业支撑。要深化国有旅游企业和国有文化企业的融合发展，推动产业关联度高、业务相近的国有企业联合重组，推进国有文化和旅游企业的混合所有制改革；要发挥旅游企业集团、文化企业集团、文旅投资公司、产业基金等市场主体作用，通过产品、项目、资本、技术等渠道，推动文化和旅游在具体经营层面的深度融合。六是融合公共服务。要进一步明确公共文化和旅游服务的内涵和外延，并制定文化和旅游公共服务发展规划；要按照合理配置、规模适当、功能集合的原则，合理规划建设各类公共文化和旅游设施。七是鼓励社会参与。要鼓励社会资本和公众参与文化和旅游融合工作，形成兼顾经济与社会目标，统筹政府、企业、个人利益的社会参与机制。
（五）构建现代旅游业体系
现代旅游业体系是建设旅游强国的重要支撑，也是我国现代产业体系的重要组成。要打造具有完整性、创新性、先进性、融合性等特征的现代化旅游业体系。一是要建立多层次、系统性的产业体系，紧密耦合产业链上、中、下游的各个要素，并根据市场需求进行持续动态调整。二是建设创新驱动的现代旅游业。要转变发展逻辑和发展模式，从主要依赖于资源、土地、人力、资本等生产要素的大量投入，转变到主要依靠创新实现旅游全要素生产率提升。要强化创新对产业的引领作用，使新质生产力成为旅游业发展模式升级的根本动力。三是要不断拓展旅游业的产业边界，与文化、艺术、体育、科技以及工业、农业等深度融合，持续探索各种新型业态的发展模式。四是要建设更公平的现代旅游业，重视旅游者、社区居民的基本权益保护，关注旅游发展的区域公平、收入公平、分配公平、代际公平。
（六）实现旅游业低碳化、绿色化转型
2020年中国向世界宣布，力争实现二氧化碳排放2030年前达峰、2060年前中和的目标。相比早已实现碳中和的欧美国家，我国要实现这一目标，中和斜率更为陡峭。长期以来，旅游业被认为是“无烟工业”“绿色产业”，但大规模、高密度、跨地域、全链条的旅游消费行为所形成的碳排放却尚未引起充分重视。未来需要建立体现旅游产业特色的碳平衡交易制度，推动行业系统性汇碳、减碳，通过一业的绿色转型，拉动多业的协同共治，助力我国实现“双碳”目标方面发挥重要作用。为此，要探索旅游低碳转型的生态价值实现机制；加快绿色基础设施建设，优化旅游环保设施建设，推广可再生能源、节水技术和低碳交通系统；建立可持续的旅游供应链体系，推动绿色产品的采购和使用；加强对生态敏感地区的保护，推动生态恢复项目，减少人类活动对自然环境的干扰；加大绿色技术研发和推广力度，推动大数据、物联网和人工智能技术在环保方面的应用；要开发更多低碳、生态友好的旅游产品。
（七）促进旅游领域更高水平对外开放
全球范围内，单边主义、保护主义、孤立主义持续抬头，我国坚定不移地推进高水平对外开放。在此背景下，要发挥旅游业在“就地出口”“外需内化”以及展示开放、自信的国家形象等方面的独特作用。为此：一是要加强同各国的发展战略和合作倡议对接，共同建设和推广跨境旅游示范区、多边旅游合作项目、国际旅游线路，推动形成一体化的跨境旅游区域。二是要优化旅游领域投资环境，引导外商投资在业态投向和区域结构上的合理分布，提升利用外资水平，促进外商投资与中国旅游市场发展的共同发展。三是要发挥入境旅游的民间外交作用，完善国家旅游形象的塑造机制和推广方式，持续优化入境旅游的消费环境和服务体系。
（八）以新质生产力和科技赋能推动旅游发展
第四次科技革命和产业革命的加速推进将为旅游发展带来新的创新空间。在旅游强国建设中，要特别重视新质生产力和科技赋能的作用。一是要通过政策引导、资金扶持等手段，优化创新环境，鼓励旅游企业加大科技投入，进行技术创新和应用，对于采用先进科技手段提升服务质量和游客体验的企业给予奖励和支持。二是要以市场需求为驱动，通过科技赋能实现生产方式更新、商业模式换代、管理模式升级、业务流程再造、产品创新与形态创新。三是要建立健全旅游科技市场监管机制，规范旅游科技产品和服务的市场秩序，加强对旅游数据安全、隐私保护等方面的监管。四是推动旅游创新走向世界，鼓励国内有实力的旅游科技企业参与国际市场竞争和海外发展。五是要培养高素质的旅游科技人才，完善产学研合作机制，促进旅游科技项目的研发及其转化应用。经过四十余年发展，我国实现了从旅游资源大国向旅游大国的转变，旅游业实现了从追赶国际向追求高质量发展的转变。当前，我国正处于全面建成社会主义现代化强国和实现第二个百年奋斗目标的关键时期，也是旅游强国建设的重要时期。我们要深入学习并贯彻落实习近平总书记的重要指示，准确理解并科学测度新时代的旅游强国建设，明确其战略导向与核心要义，在坚持中国特色旅游发展道路的前提下，实施旅游业“适度领先”战略，早日将中国建设成为旅游强国。
