近日发布的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[2014]31号）提出“树立科学旅游观”，目的是以创新的发展理念促进全国各有关部门对旅游业改革发展工作的高度重视、加强组织领导、转变发展方式，以确保未来各项任务措施落到实处，推动我国旅游业的更大发展。

自2004年中央正式提出“科学发展观”以来，旅游业也像其他领域一样，围绕着科学发展观的落实做出了积极的努力和探索。应该说31号文件提出的“树立科学旅游观”和其下四部分18点部署意见（加上“树立科学旅游观”部分，一共是五部分20点意见），正是对这些年来我国旅游业改革发展经验的凝练与提升。

科学发展观的第一要义是发展，其核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。在31号文件中，“树立科学旅游观”所包含的“创新发展理念”和“加快转变发展方式”，正好体现了这四句话所概括的科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求。

在“以人为本”方面，31号文件明确地指出了旅游业服务于全体国民的目标：“积极营造良好的旅游环境，让广大游客游得放心、游得舒心、游得开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美”，不仅把2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的目标更加具体，并且在其下的部署中，又以假日制度的安排，以市场供给和公共服务的优化，作为让人民群众更加满意的保障。文件提出的到2020年“城乡居民年人均出游4.5次”的指标，也意味着强调旅游在民众中的普及意义。

在全面协调可持续和统筹兼顾的发展方向上，31号文件强调了“可持续”、“全面”、“‘五位一体’总体布局”，强调了经济效益、社会效益和生态效益的统一，强调了政府依法、企业守法、游客文明旅游的一致性，强调了旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的彼此结合，同时还明确地提出了推动旅游开发向集约型转变，要更加注重资源能源节约和生态环境保护。而在文件随后四个部分的18点意见中，更与“树立科学旅游观”配合做出细化的部署安排，从而保障了旅游业科学发展这第一要义的落实。

这里，笔者想就文件的现实感再谈3点体会：

其一是关于“旅游产品向观光、休闲、度假并重转变”。最近几年，学界有一个观点正在影响着业界和管理层的认识，那就是认为中国旅游正面临着“从观光旅游向休闲度假旅游转变”。

笔者认为，这些年我国旅游消费发生的变化应该概括为“中国百姓的旅游需求，正在从此前过于偏重观光向着包括观光在内的多样化的休闲旅游转变”。这里需要正确认识观光、休闲、度假3个概念。无论什么时候，“观光旅游”都是旅游活动的重要组成部分，而相当于国际概念中“度假地旅游”的“度假旅游”，其实只是“休闲旅游”的一部分。31号文件明确提出，“推进旅游产品向观光、休闲、度假并重转变”，这对于推进中国旅游的全面发展，对于满足多样化、多层次的旅游消费需求是十分重要的。

其二是“旅游开发向集约型转变，更加注重资源能源节约和生态环境保护”。旅游业原本就是资源节约型和环境友好型的产业。与第三产业的许多行业门类比起来，31号文件之所以再一次发出对“集约”、“节约”和“保护”的强调，不仅是防止资源能源浪费和防止生态破坏的警钟，更是对旅游业发展克服粗放经营的指引。所谓集约，主要是指生产活动中对“集聚性”原则的贯彻，对生产要素“集聚性”的配置，以期摈弃粗放经营，实现资源的高效利用，推动正面效应的最优化。如近几年一些地方乡村旅游综合服务区和旅游集聚区的建设，就是走向集约型开发的一个实例。

这里最值得一提的是旅游用地的问题。这些年来全国各地森林旅游、地质旅游、乡村旅游的发展，都是建立在土地的复合利用的基础上的，这不能不说是集约型开发的一个很好的探索。然而，这些年来旅游的发展也越来越受到土地不足的制约，所以这次31号文件特地安排了“优化土地利用政策”一节。其中在提出要充分考虑旅游用地的合理需要的同时，并提出了利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地进行旅游开发，这也正是落实坚持节约集约用地的措施。

另外，也有少数文化旅游区的开发问题值得关注，那就是在国家发改委正式叫停主题公园变相圈地之后，又出现了一些房地产商以“文化旅游区”的名目向地方政府低价拿地的问题。尽管前几年东部华侨城和万达长白山国际度假区的开发建设取得了令人羡慕的成绩，但是这样的大型旅游综合体或文化旅游区的开发（及其与房地产结合）的项目并不是在全国各地都可以效仿的。因此，各地方政府必须认真对待以“文化旅游区”的名目的大片土地的被圈用。在这样的态势中，31号文件关于“旅游开发向集约型转变”和“坚持节约集约用地”的意见就更有其深远意义和现实意义。

其三是笔者对“到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次”这一指标的认识。就我国居民在境内旅游总消费而言，据国家统计局《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2013年我国居民境内旅游总消费（即国内旅游收入）为26276亿元，也就是说按照31号文件的预计，从2014到2020的7年间，我国居民境内旅游总消费将要增长109.3%，所以包括今年在内的以下7年，只要继续努力，每年只需递增11.1%就可以达到。（低于“九五”、“十五”10年间我国居民境内旅游消费年均增速的14.4%；低于“十一五”期间的18.9%；也低于“十二五”前3年的27.8%。）

在“九五”规划末期的2000年，我国城乡居民年人均出游率是0.6次；在“十五”规划末期的2000年，是0.9次；在“十一五”规划末期的2005年，是1.6次。所以，31号文件将“十三五”规划末期2020年城乡居民年人均出游定为4.5次，的确是一个很有价值的目标。虽然在这一指标中，也意味着出游人数增长将略低于旅游总消费增长的规律仍然存在，但若要2020年我国居民出游率从2013年的2.4次提升到4.5次（年出游人数将超过61亿人次），则人均出游率还需要增加2.1次才能实现，这将大大超过前一个7年增加的1.4次的水平。

由此看来，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》的发布，的确是把旅游业对人民福祉的关注，把旅游业发展的质量提升推向一个更高的层次。

作者：刘德谦，中国社会科学院旅游研究中心学术顾问

（转自2014年10月13日中国旅游报）